|  |
РЕШЕНИЕ Арбитражного суда Рязанской области от 31.05.2005 № А54-3528/04-С21
<О ПРИЗНАНИИ НЕДЕЙСТВУЮЩИМИ ПУНКТОВ 1, 2, 3, 5 РАЗДЕЛА 4 ПОЛОЖЕНИЯ "О ВРЕМЕННОМ ПОРЯДКЕ И УСЛОВИЯХ ПРИВЛЕЧЕНИЯ ПЕРЕВОЗЧИКОВ К ВЫПОЛНЕНИЮ ПАССАЖИРСКИХ ПЕРЕВОЗОК НА КОММЕРЧЕСКОЙ ОСНОВЕ В Г. РЯЗАНИ", УТВЕРЖДЕННОГО ПОСТАНОВЛЕНИЕМ АДМИНИСТРАЦИИ Г. РЯЗАНИ ОТ 07.06.2004 № 2239>
Официальная публикация в СМИ:
публикаций не найдено
АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЯЗАНСКОЙ ОБЛАСТИ
РЕШЕНИЕ
от 31 мая 2005 г. № А54-3528/04-С21
(Извлечение)
Предприниматель С.С.И. обратился в Арбитражный суд с заявлением к Администрации г. Рязани о признании недействующим Положения "О Временном порядке и условиях привлечения перевозчиков к выполнению пассажирских перевозок на коммерческой основе в городе Рязани", утвержденного Постановлением Администрации города Рязани № 2239 от 07.06.2004 "Об организации перевозок пассажиров автобусами на коммерческой основе в городе Рязани".
В ходе судебного разбирательства заявитель, руководствуясь ст. 41, 49 АПК РФ, изменил предмет иска и просит суд признать пункты 1, 2, 3, 5 раздела 4 Положения "О Временном порядке и условиях привлечения перевозчиков к выполнению пассажирских перевозок на коммерческой основе в г. Рязани", утвержденного Постановлением администрации г. Рязани от 07.06.2004 № 2239, как не соответствующие требованиям Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" от 22 марта 1991 г. № 948-1, недействительными. Заявитель считает, что оспариваемое частично постановление нарушает требования ст. 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". Заявитель поддержал доводы и основания, изложенные в заявлении, ходатайстве и дополнениях.
Ответчик по заявленным требованиям возражает, доводы изложены в отзыве. Ответчик считает, что оспариваемое заявителем положение не затрагивает интересы и правоспособность заявителя, так как вопрос о создании и согласовании регулярных маршрутов пассажирского автотранспорта и о привлечении на них иных перевозчиков решается органами местного самоуправления; не регулирует гражданские правоотношения, носит административно-правовой характер. В отношении маршрутов, разработанных и обустроенных перевозчиками самостоятельно (проект маршрута движения, графики движения и согласования органов государственной власти, осуществляющих госконтроль за перевозками автотранспортом, обустройство остановочных пунктов, изменение дорожной разметки и установка знаков, строительство павильонов для пассажиров), в соответствии с требованиями Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РСФСР, утвержденных Приказом Минавтотранса РСФСР от 24 декабря 1987 г. № 176, органы местного самоуправления ограничены правом согласования этих маршрутов, и конкурсный отбор в их отношении не проводится. Право на осуществление перевозок пассажиров возникает у зарегистрированных индивидуальных предпринимателей с момента получения лицензии. Поэтому привлечение предпринимателей к перевозкам по маршрутам, организованным муниципальным образованием, на конкурсной основе, данного права не затрагивает. Выбор перевозчиков пассажиров вне регулярных маршрутов, организованных органами местного самоуправления, муниципальными и государственными предприятиями, таксомоторами, на туристических линиях п. 4, 59 - 65 Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РСФСР или по самостоятельно разработанным перевозчиками регулярным маршрутам не регулируется Положением "О Временном порядке организации перевозок пассажиров автобусами на коммерческой основе в городе Рязани", утвержденным Постановлением администрации города Рязани от 07.06.2004 № 2239 "Об организации перевозок пассажиров автобусами на коммерческой основе в городе Рязани". Поэтому вопрос об участии в отборе на право осуществления перевозки пассажиров по регулярным маршрутам или о перевозках иными способами решается перевозчиками самостоятельно. По регулярным маршрутам, организованным органами местного самоуправления и утвержденным администрацией города Рязани, критерии отбора, содержащиеся в разделе 4 Положения "О временном порядке и условиях привлечения перевозчиков к выполнению пассажирских перевозок на коммерческой основе в г. Рязани", утвержденного Постановлением администрации города Рязани от 07.06.2004 № 2239, разработаны таким образом, что в пункте 1 критериев отбора перевозчик набирает баллы согласно своему автобусному парку, а по таким критериям отбора, как "наличие нарушений правил дорожного движения за предшествующий год (за каждое нарушение)" и "наличие нарушений условий лицензирования за предшествующий год (за каждое нарушение)" количество баллов будет выше у перевозчиков, имеющих большее количество автобусов, так как данные величины прямо пропорциональны. Данные критерии разработаны в целях безопасности дорожного движения и только по регулярным маршрутам, организованным органами местного самоуправления и утвержденным администрацией города Рязани.
Представитель третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, на стороне ответчика - Управление федеральной антимонопольной службы по Рязанской области считает, что ряд критериев оценки заявок перевозчиков, содержащихся в разделе 4 Положения о Временном порядке и условиях привлечения перевозчиков к выполнению пассажирских перевозок на коммерческой основе в г. Рязани (Приложение № 2 к Постановлению главы администрации г. Рязани от 07.06.2004 № 2239), имеют антиконкурентный характер, поскольку необоснованно ставят перевозчиков, участвующих в отборе, в неравные условия, что затрудняет доступ на рынок пассажирских перевозок малым перевозчикам и входит в противоречие со ст. 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". Управление считает обоснованным применение при отборе перевозчиков критериев, характеризующих состояние материально-технической базы и кадрового состава. Однако приведенные в п. 2, 3, 5 показатели в совокупности с величиной их балльной оценки создают для малых предпринимателей практически непреодолимые барьеры по входу в рынок пассажирских перевозок г. Рязани. Таким образом, критерии, содержащиеся в п. 1, 2, 3, 5 раздела 4 Положения о временном порядке и условиях привлечения перевозчиков к выполнению пассажирских перевозок на коммерческой основе в г. Рязани в совокупности с их количественной оценкой, необоснованно ставят перевозчиков, участвующих в отборе, в неравные условия; затрудняют доступ на рынок пассажирских перевозок малым перевозчикам, что входит в противоречие с требованиями ст. 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". УФАС по Рязанской области возбудило дело о нарушении антимонопольного законодательства в отношении Администрации г. Рязани, по результатам рассмотрения которого приняло решение и вынесло предписание от 06.08.2004 № 34/2004-М о прекращении нарушений антимонопольного законодательства и приведении в соответствие требованиям Закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" пункты 1, 2, 3, 5 раздела 4 Положения о временном порядке и условиях привлечения перевозчиков к выполнению пассажирских перевозок на коммерческой основе в г. Рязани. Предписание находится в стадии исполнения.
Представитель третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, на стороне ответчика - Управление государственного автодорожного надзора по Рязанской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта воздерживается от оценки критериев, поскольку это выходит за пределы компетенции Управления; доводы изложены в отзыве.
Рассмотрев и оценив материалы дела, заслушав доводы представителей сторон и третьих лиц, суд пришел к выводу, что требование заявителя подлежит удовлетворению исходя из следующего.
Согласно ч. 1 ст. 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в Арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Частью 5 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме.
Вместе с тем из содержания статьи 193 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что в заявлении о признании нормативного правового акта недействующим должны быть указаны права и законные интересы заявителя, которые, по его мнению, нарушаются этим оспариваемым актом или его отдельными положениями; требование заявителя о признании оспариваемого акта недействующим.
Основаниями для принятия судом решения о признании нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействующим являются одновременно как их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, так и нарушение прав и законных интересов граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
Согласно ст. 59 Устава города Рязани, глава городской администрации принимает постановления и распоряжения. Акты главы администрации, имеющие нормативное содержание, затрагивающие права граждан, а также связанные с решением крупных вопросов экономического и социального развития, охраны общественного порядка, использованием муниципальной собственности и финансовых ресурсов, принимаются в форме постановлений. Правовые документы вступают в силу после подписания должностным лицом и их регистрации. Правовые документы, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Как следует из материалов дела, 07.06.2004 администрацией города Рязани принято Постановление № 2239 "Об организации перевозок пассажиров автобусами на коммерческой основе в городе Рязани".
Согласно п. 1, 2 Постановления администрации г. Рязани от 18.01.2000 № 69 "О порядке опубликования (обнародования) и вступления в силу нормативных правовых актов администрации г. Рязани", официальным опубликованием (обнародованием) нормативного правового акта администрации г. Рязани является первая публикация его полного текста в газете "Рязанские ведомости" и других изданиях, имеющих статус зарегистрированного средства массовой информации и свободно распространяемых на территории города.
Постановление администрации города Рязани № 2239 от 07.06.2004 "Об организации перевозок пассажиров автобусами на коммерческой основе в городе Рязани" опубликовано 22.06.2004 в городской газете "Эфир". Согласно свидетельству ПИ № 77-16378 от 22.09.2003, выданному Министерством Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций, газета "Эфир" зарегистрирована как средство массовой информации государственным комитетом Российской Федерации по печати 05.05.1999, СМИ перерегистрировано в связи со сменой учредителя 22.09.2003 (адрес редакции г. Рязань). Таким образом, оспариваемое Постановление № 2239 "Об организации перевозок пассажиров автобусами на коммерческой основе в городе Рязани" вступило в силу с 22.06.2004.
Статьей 72 Конституции РФ определено, что установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 и подпунктом 20 пункта 2 статьи 6 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ (в ред. от 08.12.2003) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, в том числе организация транспортного обслуживания населения.
В соответствии с пунктом 6 статьи 72 Закона Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации" № 1550-1 от 06.07.1991 (в ред. Законов РФ от 24.06.1992 № 3119-1, от 22.10.1992 № 3703-1, от 28.04.1993 № 4888-1, Указа Президента РФ от 22.12.1993 № 2265, Федеральных законов от 28.08.1995 № 154-ФЗ, от 18.06.2001 № 76-ФЗ, от 21.03.2002 № 31-ФЗ, от 08.12.2003 № 169-ФЗ, с изм., внесенными Указом Президента РФ от 26.10.1993 № 1760, Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ) городская администрация руководит транспортными предприятиями и организациями, находящимися в муниципальной собственности; осуществляет контроль за работой иных транспортных предприятий и организаций, обслуживающих население города; утверждает маршруты и графики движения местного транспорта; привлекает на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятия и организации, действующие на территории города; обеспечивает учет автомобилей и других видов механических транспортных средств в городе; организует и контролирует обслуживание пассажиров на вокзалах, пристанях и в аэропортах.
Согласно статье 55 Устава города Рязани к полномочиям городской администрации относится организация городского и грузового транспортного обслуживания населения; координация организации работ транспортных средств, обслуживающих население; утверждение маршрутов и графиков движения местного транспорта; обеспечение развития системы транспортного обслуживания, привлечение на договорных началах к транспортному обслуживанию населения хозяйствующих субъектов различных форм собственности; обеспечение создания условий для автосервиса и отдыха пассажиров.
Статьей 21 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" установлено, что мероприятия по организации дорожного движения осуществляются в целях повышения его безопасности и пропускной способности дорог органами местного самоуправления. Согласно п. 4 ст. 6 данного Федерального закона нормы законодательства РФ и ее субъектов в области безопасности дорожного движения обязательны для органов местного самоуправления при организации перевозочного процесса и обеспечении его безопасности для граждан.
Постановлением главы администрации Рязанской области от 08.08.2002 № 521 "Об упорядочении автобусных перевозок в области" утверждены Правила организации автобусных перевозок в Рязанской области, согласно пунктам 2.3 и 2.4 которых: организация автобусных маршрутов производится на конкурсной основе (кроме международных и спецмаршрутов) заказчиком (организатором перевозок): городских - администрацией соответствующего муниципального образования (организатором перевозок). Условия конкурса и конкурсная комиссия утверждаются постановлением главы соответствующего муниципального образования в соответствии с данными Правилами.
Таким образом, организационные и контролирующие функции в сфере транспортного обслуживания населения возложены на городскую администрацию.
В соответствии со ст. 1 и 3 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" регулирование в области безопасности дорожного движения является одной из мер в защиту жизни, здоровья и имущества граждан, их прав и законных интересов.
Сферой правового регулирования Постановления главы администрации города Рязани от 07.06.2004 № 2239 являются отношения по обеспечению безопасности дорожного движения. Организация мер по безопасности дорожного движения осуществляется в том числе посредством выбора перевозчиков, способных осуществить наиболее качественное и безопасное оказание услуг по перевозке граждан на регулярных маршрутах города Рязани.
Часть 1 статьи 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" от 22.03.1991 № 948-1 (в ред. Законов РФ от 24.06.1992 № 3119-1, от 15.07.1992 № 3310-1; Федеральных законов от 25.05.1995 № 83-ФЗ, от 06.05.1998 № 70-ФЗ, от 02.01.2000 № 3-ФЗ, от 30.12.2001 № 196-ФЗ, от 21.03.2002 № 31-ФЗ, от 09.10.2002 № 122-ФЗ) запрещает органам местного самоуправления принимать акты, направленные на недопущение, ограничение и устранение конкуренции. Конкурсный отбор перевозчиков для выполнения маршрутных пассажирских перевозок, вводимый оспариваемым постановлением, направлен на развитие конкуренции. Посредством конкурсного отбора осуществляется отбор наилучших перевозчиков из общего числа претендентов, что способствует повышению безопасности, эффективности и качества пассажирских перевозок. В отсутствие конкурса отбор перевозчиков для работы на конкретных маршрутах осуществлялся по неопределенным правилам, конкурсный отбор предполагает состязательность хозяйствующих субъектов и прозрачность принятия решений, то есть реализуется механизм конкуренции.
Вместе с тем из материалов дела судом установлено следующее. Постановлением администрации г. Рязани от 07.06.2004 № 2239 утверждены Положение "О временном порядке организации перевозок пассажиров автобусами на коммерческой основе в г. Рязани" и Положение "О временном порядке и условиях привлечения перевозчиков к выполнению пассажирских перевозок на коммерческой основе в г. Рязани" (далее - Положение). Победителями отбора по каждому маршруту (группе маршрутов) признаются перевозчики, набравшие наибольшую сумму баллов по критериям, приведенным в разделе 4.
Пунктом 1 указанного раздела установлено, что количество баллов определяется путем умножения коэффициента износа автобусов на количество заявленных транспортных средств. Из этого следует, что перевозчик, заявивший большее количество автомобилей при прочих равных условиях, получает большее количество баллов, чем перевозчик, заявивший меньшее количество транспортных средств.
Подобная норма содержится и в первой строке критерия оценки производственно-технической базы для проведения ЕТО, ТО и ТР автобусов (п. 2). То есть перевозчики, имеющие возможность заявить большее количество автобусов, необоснованно ставятся в преимущественное положение.
Представитель администрации обосновал свою позицию удобством управления при меньшем количестве перевозчиков на маршруте.
Суд считает, что указанное обоснование не может служить целям обеспечения безопасности и повышению качества перевозок и создает для малого предпринимателя практически непреодолимые барьеры входа в рынок пассажирских перевозок г. Рязани.
Пунктом 2 раздела 4 Положения устанавливаются различные баллы в зависимости от того, где проводятся ЕТО, ТО и ТР автобусов: на собственной или на арендованной базе. При этом перевозчики, арендующие базу при прочих равных условиях, имеют преимущество перед перевозчиками, имеющими собственную базу, но заявившими менее 20 единиц транспортных средств. Такие преимущества не обоснованы безопасностью и качеством пассажирских перевозок и имеют антиконкурентный характер.
Согласно разделу 4 Положения перевозчик, имеющий одно транспортное средство и, как правило, не имеющий производственно-технической базы, штатного медработника, а также четырех специалистов, указанных в п. 5, может набрать от 3-х до 7,5 балла. Крупный перевозчик, заявивший на маршруте одно транспортное средство, но имеющий штатного медработника, четырех и более специалистов, указанных в п. 5 и арендующий производственно-техническую базу для ремонта, может набрать от 8 до 12,5 балла. То есть крупный перевозчик при прочих равных условиях по критериям п. 2, 3, 5 получает преимущество в 5 баллов (от 67% до 167% возможного количества баллов индивидуального предпринимателя).
В обоснование своей позиции по критериям оценки, приведенным в п. 2, 3, 5 представитель администрации указал, что состояние производственно-технической базы, а также состав кадров перевозчиков во многом определяют безопасность перевозок,
Суд считает, что применение при отборе перевозчиков критериев, характеризующих состояние материально-технической базы и кадрового состава, является обоснованным. Вместе с тем приведенные в п. 2, 3, 5 показатели в совокупности с величиной их балльной оценки создают для малых предпринимателей практически непреодолимые барьеры по входу в рынок пассажирских перевозок г. Рязани.
Таким образом, критерии, содержащиеся в п. 1, 2, 3, 5 раздела 4 Положения о временном порядке и условиях привлечения перевозчиков к выполнению пассажирских перевозок на коммерческой основе в г. Рязани, в совокупности с их количественной оценкой необоснованно ставят перевозчиков, участвующих в отборе, в неравные условия; затрудняют доступ на рынок пассажирских перевозок малым перевозчикам, что входит в противоречие с требованиями ст. 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".
Суд считает, что в оспариваемой части постановление затрагивает и нарушает интересы и права заявителя, поскольку предприниматель С.С.И. принимал участие в отборе перевозчиков для выполнения пассажирских перевозок на коммерческой основе в г. Рязани и конкурсной комиссией принято решение предложение предпринимателя С.С.И. не рассматривать (решение конкурсной комиссии от 23.07.2004).
Арбитражный суд пришел к выводу о том, что в оспариваемой части Положение "О Временном порядке и условиях привлечения перевозчиков к выполнению пассажирских перевозок на коммерческой основе в городе Рязани", утвержденное Постановлением № 2239 от 07.06.2004, не соответствует требованиям Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и затрагивает интересы и права заявителя.
Исходя из изложенного, заявление предпринимателя С.С.И. о признании недействующими пунктов 1, 2, 3, 5 раздела 4 Положения "О Временном порядке и условиях привлечения перевозчиков к выполнению пассажирских перевозок на коммерческой основе в городе Рязани", утвержденного Постановлением администрации г. Рязани "Об организации перевозок пассажиров автобусами на коммерческой основе в городе Рязани" от 07.06.2004 № 2239, подлежит удовлетворению.
Руководствуясь ст. 104, 110, 167 - 170, 176, 194, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, п. 5 ст. 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд
решил:
1. Заявление предпринимателя С.С.И. о признании недействующими пунктов 1, 2, 3, 5 раздела 4 Положения "О Временном порядке и условиях привлечения перевозчиков к выполнению пассажирских перевозок на коммерческой основе в городе Рязани", утвержденного Постановлением администрации г. Рязани "Об организации перевозок пассажиров автобусами на коммерческой основе в городе Рязани" от 07.06.2004 № 2239, удовлетворить.
Признать пункты 1, 2, 3, 5 раздела 4 Положения "О Временном порядке и условиях привлечения перевозчиков к выполнению пассажирских перевозок на коммерческой основе в г. Рязани", утвержденного Постановлением администрации г. Рязани от 07.06.2004 № 2239, как не соответствующие требованиям Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" от 22 марта 1991 г. № 948-1, недействующими.
2. Возвратить предпринимателю С.С.И., проживающему по адресу: г. Рязань, зарегистрированному в качестве предпринимателя Регистрационным управлением (палатой) администрации г. Рязани 16.11.2000 № ГО35874, ОГРН 304623020500102, из дохода федерального бюджета госпошлину в размере 1000 руб., перечисленную по квитанции Сбербанка 8606/0003 от 27.08.2004.
3. Решение вступает в законную силу немедленно после его принятия.
4. Решение может быть обжаловано в Арбитражный суд кассационной инстанции в течение месяца со дня вступления в законную силу.
------------------------------------------------------------------
--------------------
| | |
|
